长江流域司法协作执行机制完善的可行性研究

论文提要：长江流域是中国第一大流域，承载着重要的经济、社会和生态功能。然而由于过度开发、环境污染等原因，长江流域的生态状况不容乐观。为了保护长江流域生态环境，建立完善的生态司法执行机制显得尤为重要。推动流域协调制度完善，需要完成对流域协调机制的体系化建构，明确流域协调机制的法律定位和构成要素；要建立流域协调的实体机构并明确其职责和权限，明晰流域协调的行政协作运行流程，确立流域协调的立法协作细化规则，加强流域协调法律实施的整体联动。本文将就长江流域生态司法执行机制的完善可行性进行深入研究。

主要创新观点：通过比较各区域、各省份、各部门之间对长江生态保护的措施，描述了长江流域生态环境保护司法联动机制现状，并分别展开了对问题的分析，以便更好地促进长江流域生态环境保护的司法协作机制完善。

关键词：长江流域、生态环境、司法协作

一、长江流域生态司法执行机制的现状

目前，我国已有的规范性法律文件中，以流域治理为目标的，大多为水利部门、生态环境部门、农业农村部门制定的关于水资源利用、河道治理、水污染防治、渔业资源保护等相对分散、独立的方面。近年来，随着经济的发展，对流域过度开发和利用，致使流域生态环境不断恶化，促使我国流域治理的步伐加快。原先这种分门别类、有针对性、分散性的流域治理管理模式逐渐显露出其本质缺点，不既无法实现科学发展、绿色发展的新型发展理念，而且长江的主要干支流如鄱阳湖、洞庭湖、汉江等甚至出现了生态环境毁损和资源恶化的趋势。

如今的长江主要存在以下几个突出问题，一度无边无际的洞庭湖频频干旱见底，长江的部分水系严重断流，致使生态完整系指数达到最差的无鱼等级，一些珍稀野生动植物资源急剧下降，淡水生物多样性丧失。因长江全长6300公里，全流域涉及19个省、自治区、直辖市，其上、中、下游，干、支流相互连通，一旦某一区域受到污染或生态损害，将会导致整个长江流域生态受到破坏。在自然地理条件上，具有整体性、统一性的长江流域，被行政区划、主管单位进行了条块管理，2021年3月出台的《长江保护法》在立法层面上加强了长江流域治理的多部门、多领域的统筹协调，此后流域治理的重点将转移到司法层面，长江流域治理司法一体化将是今后司法实践领域中的重点关注问题。

构建长江流域生态环境治理司法协作机制，不仅对长江流域的整体治理具有积极作用，也为国家范围内流域治理的司法保护机制开创了先河，有着十分积极的作用。《长江保护法》的建立，也有赖于司法协作机制的实施和完善。

随着国家对长江流域生态保护的重视，各级司法机关逐步建立了环境司法专门化制度。如湖北省高级人民法院设立环境资源审判庭，上海成立环境资源审判庭等，为生态司法执行提供了组织保障。

但是目前长江流域生态环境保护司法协作主要还是以省内区域及城市经济发展圈间的协同为主，例如长三角地区共同签订了《长江口生态环境保护司法协作框架协议》、《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》。长江源头的协作、跨省域的协作较少。

区域协作的司法协作机制建立、完善主要以审判机关的探索为主。检察机关在公益诉讼、检察监督方面的侧重点不够，行政机关在行政执法中的力度不够。

二、流域司法协作的实践困境

在“共抓大保护，不搞大开发”的总体战略思想背景下，长江流域开始尝试探索跨域、跨主体的司法协作保护机制，但是受经济效益优先、地方主义保护主义等固有观念的影响，长江流域环境治理司法协作仍然困难重重，道阻且长。流域环境治理司法协同机制作为新时代长江生态保护的制度创新手段，备受瞩目。然而，由于理论观点较新颖，探索时间较短、相关体制机制不完善，长江流域生态环境保护司法协作仍然存在协作主体范围不全面、协调机制过于笼统、协作内容缺乏实践内容、协作主体不明确、协作规则不协调等问题。

（一）全流域生态治理司法协作机制尚未建立

受到传统经济发展理念的影响，各地区政府在生态流域环境治理过程中可能主要考虑的是经济发展成效，各自为政，欠缺整体发展的观念，因此目前长江流域生态环境司法协作仍具有区域性，没有真正理解流域的自然属性与环境司法协作的关系，全流域的环境司法协作体系尚未形成。司法协作的区域性主要体现在以下两个方面。

一是区域环境司法协作割裂了全流域环境司法协作的整体性，“九龙治水”现象仍然存在。尽管长江流域环境司法协作正在努力破除受行政区划分割治理的僵局，跨省域司法协作，城市经济圈司法协作已初见成效，但是受经济发展水平、人民群众素质水平、审判人员专业化水平的限制，多个司法协作圈的发展进程不一致，发展水平不一致，难以齐头并进，共同进步。例如，受经济发展水平、司法观念等因素的影响，不同区域的智慧法院建设进程不一致，大数据服务司法审判的能力不同，部分法院在案件流程管理、数据传输等方面还没有得到全面的应用，不同区域之间的法院尚未能实现“零距离”沟通，不能够即时性的实现数据共享，即时性互动，无障碍地共享数据。

二是多个环境治理司法协作圈之间存在壁垒。如长三角地区的司法协作。环境司法协作圈在发挥其功能的同时，也产生了一定的排他性，即不同协作圈之间相对封闭，缺乏有效的沟通机制，未能实现信息共享，对涉及多流域的环境问题无协作请求依据。

（二）协作主体的范围、职责有待明确

协作主体是长江流域环境司法协作中最基本、最重要的要素。实践中，长江流域环境保护司法协作中的主体和职责尚不明确，导致协作效果不显著。首先，协作主体具有一定的封闭性。目前的协作机制中，大多数都是省内法院之间合作、省内的检察院之间进行合作，或者是审判机关、检察机关的跨省域合作，法院与检察院之间、公、检、法部门之间的跨部门司法协作的实践较少。如果审判机关缺乏检察机关的检察监督，缺乏完备的侦查、起诉、审判、执行等全过程的司法协作机制，将会使得审判机关孤立无援，心有余而力不足，特别是环境保护大多数以公益诉讼的形式提起，显得检察机关的作用尤为突出。司法机关内部都是如此，更不用说司法机关与行政机关之间的协作。协作主体的封闭性导致无法回应长江流域的整体性保护。

其次协作主体范围较小。目前，长江流域环境司法协作的主体大多是公权力机关，作为社会主体的企业、社会组织及公民等并不在协作主体范围之内。然而这些社会组织对案件的执行、生态环境的修复具有重要意义。

（三）协作内容笼统、多原则性规定

传统的司法协作主要是省内的司法协作，在省高院以及省级行政机关的主导下，对于委托送达、案件管辖、跨区域执行等内容均明确予以规定。现长江流域环境司法协作将在传统模式上，从流域环境的系统性、整体性出发，以破除跨流域环境治理难题为目标，综合平衡各方面因素。《长江保护法》出台后，为使得该法律落在实处，配套的司法协作机制体系已出具规模，但司法协作的形式多表现为“框架协议”、“合作协议书”等形式，规则条文往往是泛泛而谈，欠缺实际内容、责任规范，诸多机制创新只能是“空中楼阁”，并不具备明确的可操作性，这种协作形式在初期侧重于政策性以及宣传性，但随着合作的不断深化，其缺陷也将逐渐显现，使得协作协议落地困难。不仅如此，协议的内容也没有法律的强制力作为支撑，协作协议仅是一种合作的表现形式，没有经过法定程序和组织步骤上升为法律规章制度，缺乏强制性的约束力，缺乏长效性、稳定性。例如，“3·07”特大非法采砂案，在社会上引起了广泛关注，法院、检察院、水利部门通力合作，使得案件顺利结束，安徽法院与江苏法院签订《长三角环境资源司法协作框架协议》，跨省协作共同修复长江生态环境，这种司法协作一般都是因个案需要而促成，因个案的结束而完成其使命，没有长期有效的合作机制，无法作为一种制度长期有效。同时，由于没有上升为法律规定，在裁判时无法直接适用，为审判机关的法律适用带来难题，可能与司法协作的初衷不相符。

（四）协作程序难以形成统一

在《长江保护法》的推动下，长江流域目前形成了以区域协作为主的环境保护司法协作模式。然而，协作区域圈之间存在壁垒、协作部门之间存在职权交叉，审判机关、检察机关内部，以及司法机关与行政机关之间缺乏有效的法律规范予以指导，流域环境治理司法协作在具体实施过程中未能形成统一且行之有效的规制。司法机关与行政机关之间存在着各自为战、条块分割的情形，未建立起完善的系统化、常态化、制度化的司法协同机制。区域割据式执法在面对跨行政区域的流域环境违法行为时力不能及。这些问题的存在，导致区域性的司法协作在审理环境资源纠纷案件时容易在事实认定、法律适用、裁判说理上出现差异性，可能出现同案不同判的情形，最终影响长江流域整体治理的司法协作效果。归根结底，以河流流经的各行政区域管理为主的长江流域管理状态，使流域层级管理屈从于区域管理，流域治理和流域司法难免陷入地方主义和部门主义的泥沼，导致流域治理权力失衡。

三、流域环境治理司法协同机制的实现路径

（一）树立流域治理整体性的思想宗旨

长江生态环境保护司法协同机制的建立、完善过程中需遵循整体性发展理念系长江水系的整体性、不可分割性等自然地理特征所决定的。司法协作只是我们保护环境的手段，我们应该综合考量人类社会和大自然和谐共生，始终贯彻人类社会与山水田湖林草均为生命共同体，始终牢记绿色发展的可持续发展理念。一方面将长江流域与沿岸的经济活动、群众生活活动联系起来，遵循一体治理理念，实现流域治理和社会管理的双重发展，打破地方割据局面，促进流域整体治理的发展。另一方面流域整体性要求治理手段的动态变化性，实时关注流域治理过程中发生的突发情况，根据事实的变化发展，不断调整流域环境治理的方针、政策以及改变环境治理、修复的手段，保障流域保护工作的动态调整。我们要牢固树立整体性观念，流域空间不再仅仅是相对独立的集水区或分水区，更承载了自然水资源同其他自然要素和人口、社会、经济等人文要素的多元素作用，是一个整体联动的生物空间。这就要求我们在制定流域整体治理司法协同机制时，不仅只是考量水域治理的特殊性，还要综合考量与之紧密联系的各种因素，如人口发展等各种人文要素，实现整体协调治理。

长江流域环境司法协同机制的完善需遵循协同性理念系流域环境的复杂关联性的必然要求。一般情况下的环境保护问题的司法协同治理目标、手段、效果较单一，而流域环境保护司法协同对司法提出了更高要求，不仅要考虑流域环境的公共利益属性及其自然地理特性，还要考虑环境问题背后存在的政治、人口、经济发展、社会等各种因素的存在，仅是考虑环境因素带来的影响，将无法实现司法协同机制的长期有效性。例如，以往审判机关进行裁判时，检察机关可进行法律监督，提出检察建议，环境司法协同中还需要行政机关等主体的监督，司法治理的成果更是需要社会公众的检验、认可，司法协同治理的成绩也是由广大人民群众共享。

流域整体性、协同性治理理念应当贯穿于长江流域生态环境司法协同治理的全过程中，并以此为目标和导向，加之以贯彻落实。有学者将整体性治理理论总结概括为：以满足公民需求为主导治理理念，以信息技术为治理手段，以协调、整合与责任为治理策略，促使各种治理主体协调机制，实现治理层级、功能与部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合。故，生态环境的保护需要多主体的全方位协作，不是某单一主体的自身努力可完成，社会组织和个人也要发挥自己的作用。在相关职能部门的主导下，司法机关、行政机关、社会组织着眼于流域治理的整体性，由分散走向集中，由破碎化走向整合。

漳河水库是湖北省管辖的第一大水库，水域面积具有105平方公里，800千米库岸线迂回曲折，是300万荆门人赖以生存的母亲河，位于荆门、宜昌、襄阳三市交界处。近年来，随着经济发展和流域的开发利用，漳河流域面源点源污染增多，监管难度大，各市区对发现的跨境违法行为，只能通过移送处理，不能及时查处，各地市区对群众生产生活管理未能形成统一的标准，在管控上也没有形成统一的标准。现在在《长江保护法》出台的背景下，荆门、宜昌、襄阳加强流域整体治理协作，在项目审批、毁林开荒、水质监测等方面上，做到了规划统一、管理标准统一、监管执法统一，协同推动了漳河流域生态环境保护。

（二）加强司法机关的内部协作

1、审判机关之间加强协作。尽管目前为止，长江流域环境保护的司法协同已出具雏形，正在稳步发展。但是司法机关的内部协作机制还应丰富其内容，增强其实际可操作性。

虽然目前，多个省高院设立了专门的环境审判庭，但长江流域经过19个省、直辖市、自治区，流域范围广、流域面积大，支流交错纵横，一旦某支流发生环境污染问题，可能涉及多个行政区划，如何确定管辖为首要的难题。笔者认为，应当根据长江流域的特殊地理位置以及其管理的复杂程度专门设立跨行政区划的统一司法体制，例如在洞庭湖区域范围内设立专门的环境资源审判庭，统一受理洞庭湖水面面积内发生的案件、纠纷。

长江流域内管理机构应当定期召开联席会议，负责对流域内各地方法院之间的立案、审判、执行工作的协调衔接，确保案件在委托送达、调查取证、查询、查封、冻结等方面排除地方保护主义的干扰。目前，各地法院都面临着案多人少的突出矛盾，对于其他兄弟法院委托的调查取证，查封、冻结等事项，部分法院可能没有竭尽所能，流于形式，敷衍性的完成规定性动作，需要设立一个长江流域内管理机构督促完成各项委托事项，制定统一的制度管理。其次各专门的环境资源审判庭应当定期商讨疑难复杂案件，搜集、整理、发布具有指导性意义的典型案例，确定案件的裁判标准，统一裁判尺度，努力做到同案同判。提高生态司法执行机构的独立性，减少地方行政干预，确保其能独立、公正地履行职责。同时，加大对地方司法机关的培训和指导力度，提升其审理和执行生态环境案件的能力。

提高司法人员素质，建立健全生态司法人才培养机制，定期为司法人员开展生态环境保护知识培训，在提高司法人员的法律专业素质和技能水平的同时，提升环境资源审判专业化水平。其次，组建环境专家人才库，在其中选聘人民陪审员参加庭审活动，借助环境专家的专业知识解决专业性问题。

2、审判机关与检察机关加强协作。法院与检察院之间需要有机衔接，确保案件移送、立案、侦查、审判等各个环节的顺利进行。检察机关要通过案卷评查、司法建议等方式加强对案件审理的监督，促进检察监督与环境案件审理的有机衔接。其次，检查机关要充分行使公益诉讼的职能。部分行政机关可能还存在着地方保护主义的思想，使得长江流域利益冲突明显，再加上环境保护方面专业性较强，公民个人提起公益诉讼的态度较消极，这就促使检察机关担负起提起公益诉讼的重任。检察机关应当与审判机关就公益诉讼的损害赔偿，生态修复方法、侵权损害赔偿方式等方面加强办案经验交流。

（三）加强司法协同的外部协作

区域环境损害引起的后续问题是繁杂的，生态环境的修复是系统的，非一朝一夕的，仅靠人民法院单方力量并不能促成流域治理的协作机制，需要检察机关、行政机关、社会组织、人民群众的紧密合作，共同努力。区域内的环境监管、水利水务等行政主体对流域内的相关环境行为可以先行进行合法性审查，未违反相关法律法规，不涉及犯罪行为的，可自行予以行政处罚，对于涉嫌违法犯罪行为应当及时移送检察机关。

充分发挥社会组织和人民群众的监督积极性，从法律层面上明确社会监督对相关责任主体的具体法律责任。行政机关要完善群众监督途径，对群众反映的问题及时处理，对处理结果及时回应。

在长江流域环境整体治理过程中，笔者认为我们应该充分发挥非政府组织、相关研究机构以及人民群众以及短视频媒体的参与，发挥其提供专业技术支撑及媒体宣传参与的作用。环境保护和长江水域问题治理是长期性、专业性、复杂的工作，例如我们可以充分考虑水资源综合利用研究所、长江水资源保护科学研究所、中国水产科学研究院长江水产研究所和长江生态环境大保护研究院等在水资源质量检测、监测工作、流域综合管理、水资源安全可持续利用、水资源优化配置等反面提供专业的建议。从国际、国内的实践来看，非政府组织对环境保护的发展做出了重要贡献，例如非政府组织参与了《全球环境协定》的起草，其提供的关键信息，得到了联合国环境署的高度重视，对海洋环境保护国际条约的订立产生了积极影响。长江环境保护需要每个个人的参与，现在短视频充斥这人民群众的生活，这就需要充分利用网络、报纸和杂志等新闻媒体深入开展环保法规的宣传教育，让公众自觉改变自身存在的不良习惯，自觉节约用水，不乱排生活污水。

四、优化流域司法协作机制的思考

优化流域司法协作机制是推进长江流域生态环境协同治理的必然举措，笔者认为，可以从以下几个方面出发：

1、加强跨区域间的司法协助主体的信息共享。长江流域沿岸企业、城镇分布众多，人口密集，对长江流域的整体治理涉及到多个行业、多个主体、多个地区之间的复杂利益。通过互联互通的数据平台和开放共享的信息平台，加强流域治理司法的联动性和协同性。政府机关作为信息公开主体的主要原因是其拥有公开环境信息的公共权力“。完善司法协作信息公开制度，实现公、检、法三家司法机关在信息上做到互通，在资源方面需要达到资源共享，加快发展三家司法机关在信息共享平台的建设工作。通过协作的方式将案件信息整理，整理司法数据并统计相关数据将典型的环境案例或其他对环境治理有着重要的信息通过信息共享发布在平台上让各部门和机关之间进行互联互通，达到事半功倍的办案效率，实现在环境审判案件中的审判尺度是相对统一的。充分利用网络大数据，进一步发展线索发现机制，系统全面的查询案件相关的线索。不断完善司法信息共享的工作平台，尤其侧重协调和安排相关部门之间的信息得到及时的互通。环境信息共享不仅提高环境司法的协作机制还能提高公民的知情权增加公众的参与感。通过信息共享制度打破地方司法行政化色彩，实现行政区划之间联合、共同参与，让信息资源互通，司法协作机制常态化。

2、加强公众宣传教育。开展广泛的长江流域生态环境保护宣传教育活动，提高公众的法律意识和环保意识，引导公众积极参与生态司法执行。同时，加强与学校、社区等基层单位的合作，搭建良好的互动平台。各法院、检察机关可选取近年来审理的有关生态环境保护的典型案例，以宣传展板和宣传手册的形式，向群众进行精准普法，切实增强群众环境资源保护法律意识。村委会、居民委员会作为基层治理的关键点，应当自觉、主动担当起水质治理的重要角色，发挥网格化管理的特色，各流域要定人员、定标准，形成治理全民参与、监管全面覆盖的格局，实现长江流域生态环境保护的新格局。

3、引入科技支持。利用现代科技手段，提高生态司法执行的效率和准确性。如利用大数据、人工智能等技术，加强对长江流域生态环境状况的监测和分析，为生态司法执行提供科学依据。

4、建立监督机制。设立专门的监督机构，对长江流域生态司法执行情况进行定期检查和评估。对于执行不力的地区或部门，实行问责制度，确保生态司法执行机制的有效运行。

5、加强与地方政府的协调。在与地方政府的目标和政策保持一致的前提下，积极推动生态司法执行工作与地方发展建设的融合。通过与地方政府的沟通和协调，形成良好的合作机制，共同维护长江流域生态环境。各法院、检察机关可加强与地方政府的合作。

五、结论

流域融合了自然因素和社会因素，是一个复杂的有机融合整体，同时兼具自然属性和社会属性，流域环境保护需要以尊重其生态自然属性为基础，贯彻整体性理论、协同性理论，进行社会化流域环境司法协同的路径完善。全方面、多层次、跨领域、跨主体地参与环境保护、司法协同、监督管理，是未来长江流域环境保护司法协同机制完善的出路，更是生态环境动态治理和机动保护的重要前提和关键因素。

完善长江流域生态司法执行机制具有紧迫性和重要性。通过针对当前存在的问题采取可行性建议和措施，逐步建立健全的生态司法执行机制，将有助于保护长江流域生态环境，促进社会和谐与可持续发展。这不仅需要国家层面的努力，也需要社会各界共同努力，共同维护我们共有的家园。