民事诉讼中的送达，是指在民事诉讼中，人民法院依照法定的程序和方式，以交付诉讼文书和其他诉讼法律文件的形式，通知当事人及其他诉讼参与人相关事项的行为。送达制度既是受送达人行使自己权利的保障手段，又是程序正义价值的重要体现。它贯穿于整个案件的审判过程，是审理民事案件的必经程序。送达质量的好坏直接影响人民法院的审判工作质量，尤其是对审判效率影响最大。根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，诉讼文书应当直接送达给当事人，在直接送达有困难的情况下，可以采取留置送达、委托送达、电子送达、邮寄送达、转交送达、公告送达等。但是，随着社会经济快速发展，人们的社会活动日益频繁，流动更趋频繁，民事案件逐年大幅增加，长期困扰人民法院审判工作的“送达难”问题，已经严重制约着审判工作，影响人民法院的发展。尤其是当前，人民法院在送达过程中，出现了一些新情况、新问题。比如当事人地址不详、经常居住地变化过快、当事人拒收送达文书、留置送达中见证人难找、电子送达归档难等诸多难题，因此，解决送达难的问题成为当前法院审判改革亟待解决的重要方面。

一、我国法律规定的送达方式及其现实存在的问题

我国民事诉讼法规定了直接送达、留置送达、委托送达、传真、电子邮件送达、邮寄送达、转交送达、公告送达等七种方式，应该说法律规定的送达方式还是比较齐全的，但是，法律规定的送达方式不够灵活，送达程序过于严格，客观上造成了法院诉讼文书“送达难”，并在一定程度上制约了审判效率的提高。其主要表现为：

1、直接送达难。这是人民法院送达工作面临的最大问题。由于我国民事诉讼法规定的直接送达地点单一，仅为住所，且签收人范围过于狭窄，是自然人的仅限于本人或同住的成年家属，是法人或其他组织的仅限于法定代表人、单位的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人，对于有相当识别能力的同居人或受雇人员则不属送达签收之列，客观上起到了一定的阻却作用。实践中，有的因起诉时被告一方当事人的地址不详、不清而难以送达；有时因判决对己不利的当事人故意逃避，经常难以找到；有的当事人外出经商、居无定所；有的当事人外出经商、学习、旅游等；有的当事人直接拒绝签收，或耍无赖，或横蛮霸气；有的当事人躲避送达，不让法院工作人员进家门、进单位，客观上送达困难；甚至有的单位或组织，自恃有地方政府保护，对法院送达不予理会，不许签字；还有的是皮包公司无法送达；所以，法院送达诉讼文书时，有时需要反复多次才能送达，有的则无法送达。

2、留置送达见证难。在直接送达时，受送达人或其同住的成年家属拒收法律文书的，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，送达人可以邀请有关基层组织或所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，起到在场见证作用。但是，在实际送达中，不是找不到有关基层组织或所在单位的代表，就是找到后其又怕惹事，不愿到场见证，到场后又不愿意签名见证。同时，2012年8月修改的《民事诉讼法》虽然增加了留置送达的见证方法，即也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。但是，由于法院案件多，送达事项多，采取拍照、录像的方式证明，事后将拍照、录像归档，势必增加法院送达成本和工作量，所以留置送达见证难度大。  

   3、委托送达实现难。有的受委托法院出于地方保护等原因，在接受外地法院委托时，往往敷衍了事，明明可以送达的，却借口找不到当事人。能够及时送达的却拖延送达。所以，造成委托送达周期过长和委托法院积极性不高，影响了办案效率。  

4、电子方式送达效果差。电子送达方式是2012年8月修改的《民事诉讼法》第八十七条新规定的一种送达方式， “经受送达人同意，人民法院可以采取传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。采用前款方式送达的，以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。”与传统的直接送达、留置送达、委托送达、公告送达等送达方式相比较，其要求送达条件高，却适用效果差；其不仅要被送达当事人有电子接受终端设备，还要求被送达当事人同意人民法院采用电子送达方式，规定的条件明显苛刻；同时，其还在送达文件的范围上予以限制，仅限于除判决书、裁定书、调解书之外的法律文件，且送达后在卷宗里不方便记载存档，还得重新变成纸质文件；而变成纸质文件，还需要鉴证，增加诉讼成本和工作量；因此，适用范围受到局限，适用成本增加，从而导致送达效果并不理想。

5、邮寄送达成功率低。邮寄送达的目的是解决因路途遥远而降低送达成本，但在实践中，由于当事人经常居住地容易变更、受送达人故意拒收、邮寄部门送达时间局限等原因，邮寄送达成功率不高，邮件容易多次被退回，不仅延长了诉讼文书的在途时间，而且也增加了当事人的诉累。

6、转交送达时间长。《民事诉讼法》第九十一条规定，“代为转交的机关、单位收到诉讼文书后，必须立即交受送达人签收，以在送达回证上的签收日期，为送达日期。”但是，实际中，转交机关往往不是立即转交，甚至提出审查送达文书，评估送达文书对受送达人的影响，选择性送达；对受送达人可能产生情形波动或者负面影响，不利于转交机关工作的，怠于、拖延送达，甚至拒绝送达。即使送达了，也不积极向法院退回送达回证；在工作中容易出现原定开庭时间错过需重新送达、上诉阶段准备法律文书时间过长等不良现象，延长送达时间，增加诉讼的难度和送达成本。

7、公告送达不规范。《民事诉讼法》第九十二条规定，“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”虽然《民事诉讼法》及其司法解释对公告送达作了较为详细的规定，但在实际操作中仍存在诸多问题。首先是证明难；一是受送达人的下落不明难证明；实践中，下落不明的受送达人多为被告，法院将证明被告“下落不明”的举证责任作为立案条件分配给了原告，所以，原告提交的证明被告下落不明的材料五花八门，有公安派出所的证明，有居委会或村委会的证明，有小区物业公司的证明，有亲朋好友的证明等等，较为混乱；而法院又没有时间和条件逐一进行真实性审查，往往导致法院不采取其他送达措施就直接公告送达，出现程序违法；二是对“用本节规定的其他方式无法送达的”事实证明难；要想证明用本节规定的其他方式无法送达的，必须采取排除法，逐一进行排除；这不仅耗时，而且耗力，严重影响办案效率。其次公告期限太长。一次公告时间为60日，从立案到判决，再到执行，一般要公告三、四次，甚至更多次，动辄一年多，办案效率低下。再次，费用过高。在报纸上刊登公告费用高，增加了诉讼成本。最后公告送达混乱。法院为减轻办案压力，降低办案风险，往往采取无法直接送达的案件，均通过公告送达了事，虽然加重当事人的诉讼成本，但可以解决送达难的问题，降低程序不规范的风险，因此，公告送达已经逐渐成为法院解决“送达难”的大口袋，凡是不好送达的案件均往里面“塞”，采取公告送达。  

二、造成“送达难”的原因分析

造成“送达难”的原因是多方面的。从现实方面的原因看，存在以下三个原因：一是，社会客观原因；由于在市场经济条件下，人口的流动性很大，工作、居住地时常改变，当事人“居无定所”的现象严重，还有的地处偏远地区，客观上造成导致直接送达、邮寄送达等难以实现；二是当事人主观原因；由于当事人法律意识淡薄，导致其不敢面对诉讼，出现无所谓甚至抵触情绪，不积极应诉，拒收法律文书，甚至借机规避法律，外出打工经商；有的当事人虽然没有外出，但早出晚归，甚至在家不开门，藐视法律，避而不见；也有的是由于当事人的地址提供不详，或者当事人的地址时常发生变化，给送达工作带来巨大难度。三是其他社会客观原因；在留置送达中，有的基层单位或组织不敢担责，不愿配合见证；在委托送达中，有的受委托法院存在地方保护意识，影响委托送达。公告送达中，有的是法官的责任心不强随意适用；有的是当事人认为公告费太高不愿适用；还有的是由于法院的人力紧张，送达成本高，导致送达延迟等。

从立法上看，法律的规定的不够完善、不具体也是造成送达难的重要原因。仅从条文数量上看，我国《民事诉讼法》关于送达的规定仅有9条，而其他许多大陆法系国家都规定了完善、详尽的送达制度。诸如德、日大陆法系国家，法院对诉讼的进行负有更多的职责，法官有相当强的诉讼促进义务与权力，认为送达是国家行使审判权的行为，很多情形是法院依职权为之。因而，其有交付送达、补充送达、留置送达、邮局送达和委托送达等多种方式（当然，其具体规定与我国虽有不同，但比我国规定具体），且这几种方式较为全面、具体。但从我国《民事诉讼法》规定的送达方式上看，种类比较齐全，基本上符合诉讼的需要。但是对于减少送达成本、提高见证效率、完善证明制度等具体执行上存在以下需要改进的问题：

（一）受送达人的权利、义务的规定不明确。法律应当将诚信义务的适用扩展到送达领域，受送达人理应负有诚信义务接受送达，不得故意为实际送达制造障碍。而我国立法并未就此作出完善的规范，仅在留置送达中略有体现。

（二）法律推定送达制度不完善。所谓推定送达，是指符合法律规定时，推定已经把文书送达给应受送达人，发生送达的法律后果，相应的送达期间开始计算。

（三）送达地点规定单一。我国《民事诉讼法》规定了以当事人住所地或者经常居住地为送达地的立法模式。实践中，由于受送达人不是每时每刻都在住所地或者经常居住地，他要工作和生活，流动性大，很难遇见；加之有的受送达人不配合，往往在住所地或者经常居住地难以送达；而《民事诉讼法》没有规定可以在工作场所、生活消费场所、街上路途可以送达，所以，送达的地点范围较窄造成了送达难。从相关国家和地区的规定看，规定的送达地点范围比较宽，很少仅仅规定受送达人的住所为送达地。比如《日本民事诉讼法》第103条规定：送达应在应受送达人的住所、居所、营业所或事务所进行。另外，德国、日本等国家还规定了随时送达制度，即只要遇见受送达人，就可以向他们送达，而不是局限于法律规定的送达地点。

（四）签收人规定受限制。根据我国《民事诉讼法》的规定，送达文书的签收人范围十分有限，仅限受送达人本人或者他的同住成年家属，这样就给当事人规避法律拒收以可乘之机。从其他国家法律规定看，一般都规定，如果不能遇见受送达人的，可以交给有相当识别能力的同居人或受雇人员，而不仅仅限于同住成年家属或法人负责收件的人，可以避免法院送达无效果，防止受送达人故意躲避法院送达人员的现象出现。

（五）送达人规定狭窄。在我国实际上是把法院作为送达人来规定的，没有规定其他诸如邮政机关、国有快递公司的送达人地位。尽管最高人民法院和邮政部门形成共识，实行“法院专递”制度，将法院的邮寄送达规范化，但由于没有赋予邮政机关、快递公司送达人的地位，在我国，实际上是以返还邮寄、快递回执为认定是否送达的依据。而在司法实践中，一些当事人拒绝在回执上签字或拒收邮件的情况较多，从而导致邮件送达无效。从日本等大陆法系国家规定看，一般都赋予邮政机关以送达人的地位，法院诉讼文书送交邮政机关的，就视为送达。

三、解决“送达难”问题的建议

由于“送达难”不仅有实务上的困境，也有制度上的缺陷，因而，完善送达制度，解决送达之难成为当务之急。

（一）深入开展全国法治宣传活动，提高全民依法行事的法律意识，营造良好的司法环境。一是建议在全国开展依法治国宣传实践活动，从全民抓起，从各个阶层、各个领域做起，真正实现依法治国的良好氛围。二是法院应从自身入手，大力开展法治宣传，争当法治社会的“领头羊”，平等保护当事人合法权益。三是要加强与当地党委、政府等单位的联系和协调，寻求当地党委和政府对法院工作的理解、支持和帮助，推动诉讼进程，促进各项工作的全面发展。

（二）完善送达的立法制度，科学设置送达方式

1、确立受送达人的接受送达义务。（1）规定受送达人在享有送达的诉讼权利的同时，也应负有接受送达的诚信义务，不得给送达设置障碍；规定受送达人故意使送达不能的，人民法院可以对其实施妨害民事诉讼的强制措施予以惩戒；同时，发生送达的法律后果。（2）规定受送达人向法院如实申报其有效的经常居住地，包括居所的变更亦可要求其申报，以便法院送达；（3）规定受送达人拒收、逃避等过错行为导致重复送达，应承担增加的诉讼成本费用。

2、完善推定送达。在我国，现行《民事诉讼法》规定的推定送达制度典型的就是公告送达以及部分留置送达，但是已远远不能适应实践的需要，有必要完善推定送达制度：（1）向受送达人申报的经常居住地送达，如果受送达人不在也没有其他可以签署的人在，可以邮寄送达，或者通过所在基层组织、工作单位转交送达，推定为向当事人本人送达。（2）当庭或定期宣判的，当事人拒绝签收或不来领取裁判文书的，应把宣判之日视为送达之日。（3）对当事人提出上诉的，视为收到原法律文书。

3、放宽送达地点。为了适应社会发展的需要，应该尽量扩大送达地点，设立随时送达制度，除了当事人的住所、经常居住地外，当事人的工作场所、活动场所以及随时遇见受送达人的地方都应该成为送达地点。

4、扩大签收人。将同居人或其雇佣的人签收纳入签收人范围。受送达人是自然人的，根据受送达人的指定，其邻居、房主、或出租人、承租人等只要能够及时转交法律文书的人均可以签收。受送达人是法人和其他组织的，除了法定代表人、其他组织的负责人以及收发室、值班室的收件的人签收外，可以由办公地点的其他职员或雇员签收。另外，笔者建议借鉴国外一些国家的做法，可以将诉讼文书交给村民委员会或居民委员会等群众自治组织，但必须做到：（1）确实曾向当事人的住所或居所等送达地点送达而不遇受送达人；（2）征得村民委员会或居民委员会相关人员的同意；（3）制作送达人通知贴在送达地点，记明寻找受受送达的情况及文书的性质、文书已经交给村委会、居委会的情况、送达的法律效果等等，并在笔录中记明。

5、增加送达人。（1）确立邮政机关、国有快递公司的送达人地位。规定邮政机关、国有快递公司的送达人地位，在法律上，明确邮政机关、国有快递公司送达责任和送达人员地位。进一步强化和完善“法院专递”制度，确保邮寄送达收到实效。（2）确立村委会、居委会的送达人地位。由于当事人不论是自然人还是法人、其他组织，均是社会成员，分布在不同的村委会和居委会，只有村委会、居委会接触他们最多，了解最深，所以，发挥村委会、居委会的社会功能，赋予其送达职责，既能高效送达，又能方便其了解辖区成员动态，促进社会管理。

6、规范公告送达。（1）公告实质是在程序上保障当事人的诉讼权利，是典型的推定送达制度，所以公告时间不宜过长，否则效率低下。目前《民事诉讼法》规定的是2个月的公告时间，可以参照台湾地区“民事诉讼法”第152条规定的20天的公告期，缩短为1个月。（2）在证明受送达人下落不明时，统一由受送达人的住所地或经常居住地的村委会、居委会出具证明，由公安派出所予以证实，或者人民法院的宣告失踪判决书才能予以充分证明；在证明其他方法不能送达时，只需要送达人留存每次送达的记录即可。

7、改进委托送达和转交送达。对于委托送达和转交送达，应当明确规定受委托法院和转交单位应在指定的期限内完成送达，没有完成的，委托法院和转交单位应将原因说明在指定期间内告知委托法院。

（三）建立全国性群众自治组织的送达网，提高送达实效

确立村委会、居委会的送达人地位后，在法院的统领和主导下，在村委会、居委会设立一、二名送达员，纳入各级政府财政支出，建立自下而上的送达网。各级法院的法律文书，受送达人在本辖区的，均可以在辖区网内委托村委会、居委会送达，送达费用由政府支出；受送达人在辖区外的送达网内，也可以委托受送达人所在网内的村委会、居委会送达，送达费用由委托法院垫资承担后，在本级政府预算中列支。这样，既可减轻当事人负担，又可方便快捷送达，真正实现送达高效，彻底解决“送达难”问题，促进审判工作健康发展。

           二O一五年六月九日