审判辅助人员雇员制可行性分析及路径选择

荆门市东宝区人民法院  彭忠强、张阳

论文提要：

近年来，法院“案多人少”已成为不争的事实，要解决这一问题，在当前指望通过无限制地增加法院干警来解决，既不现实也无可能。随着司法改革进程的推进，法官员额制的推行一定程度上削弱了审判力量，而随着立案登记制的全面实施，法院受理案件压力进一步加大。而司法责任制又对审判工作提出了更高要求，法官少、案件多、责任重，在这种情况下，审判辅助人员雇员制为审判辅助人员配备到位提供了有力保障，法官才能回归裁判者本位，专注于审判工作，从根本上解决“案多人少”的矛盾。有利于法院提高审判工作效率，解决案多少人的矛盾，有利于法院变革审判团队模式，提高司法服务水平。审判辅助人员雇员制概念的提出借鉴了政府雇员制的内涵，本文充分吸纳政府雇员制的相关理论，对审判辅助人员雇员制的可行性进行分析，比较实行审判辅助人员雇员制的积极意义及可能面临的困境，以期探寻实行审判辅助人员雇员制改革的优化路径。（全文共7593字）

 一、审判辅助人员雇员制理论概述

（一）审判辅助人员与审判辅助人员雇员制的基本涵义

审判辅助人员是法院中除法官以外的协助进行审判工作的其他工作人员。根据司法改革的设计，审判辅助人员包括法官助理、书记员、执行员、司法技术人员、司法警察五大类。本文所述审判辅助人员雇员，特指协助法官履行审判职能，直接承担审判辅助工作的法官助理和书记员。

根据《现代汉语词典》的解释，“雇员”是指被雇佣的职员或编制以外的临时工作人员。审判辅助人员雇员制的含义是法院根据审判工作需要，以契约方式面向社会招聘从事审判辅助工作的人员并对之进行管理的制度，这些审判辅助雇员最显著的特征是不占用法院专项政法编制。

（二）审判辅助人员雇员制改革的背景

审判辅助人员雇员制缘起政府雇员制，是司法改革与政府雇员制相结合的产物。司法改革的核心要务是实现法官的“精英化”，“精英化”对法官职业道德和职业水平提出了更高要求，同时也加大了法官办案责任和职业风险。然而现行审判模式下，法官职权范围不明确，审判事务和辅助事务大多由法官承担，法官缺少可以帮忙分担审判辅助事务的人员群体，导致案多人少的矛盾进一步激化。最高人民法院认为，西方审判辅助人员制度能够很好解决这一矛盾，达到司法公正与效率的平衡，于是决定将审判辅助人员制度引入我司法改革之中并大力推行。但因我国对法院编制的管理是总量控制模式,虽未规定法官、审判辅助人员在政法专项编总量中的比例，但在法官员额比例既定的前提下，编制内的审判辅助人员十分有限。为解决审判辅助人员不足的问题，部分法院将政府雇员制引入司法改革，审判辅助人员雇员制应运而生。

二、我国法院施行审判辅助雇员制的可行性

1、国内政府雇员制的有益探索。

政府雇员制是我国从西方引进的，2002年6月吉林省启用了3名政府雇员，成为我国对政府雇员制的首次尝试，并取得了很好的效果，随后，政府雇员制在深圳、珠海、北京、湖北、安徽等地陆续得到推广。与我国原有的公务员制度相比，政府雇员制融合了市场化运作方式和契约化管理理念，不仅降低了行政成本，更提高了行政效率和行政服务水平，弥补了公务员制度陈旧僵化的不足，创造了多元化公共人事管理模式。虽然政府雇员制在后期因过度推广和滥用而产生了一些问题，但这是对政府人事管理制度的创新，是对灵活有效用人制度的有益探索，其探索过程中的经验和教训，是审判辅助人员雇员制改革路程中的基石。法官助理、书记员虽然从事与审判有关的工作，但毕竟是辅助事务性质，并不行使裁判权，且具有明显的专业性，完全可以借鉴政府雇员的原理。实践中，全国法院早就开始使用合同制方式招录速录员，各级法院已经形成了一支庞大的编制外法官助理、书记员队伍，大大缓解了人力资源不足的矛盾，取得了很好的效果。(1)

2、西方审判辅助人员制度的学习和借鉴。

英美法系和大陆法系均有审判辅助人员制度，作为英美法系的代表，美国的法官助理均由法官录用，不属于公务员系列，其职能范围由法官决定，具体有核对证据、充当差使、起草法律文书、法律问题研究甚至开庭辩论前与法官进行讨论等。大陆法系代表中，德国的司法公务员虽属于公务员序列，但其主要职责是协助法官做好判决以外的与审理案件有关的辅助性工作，使法官从繁重的辅助事务中解脱出来。司法事务的分工管理可以确立法官在司法工作中的核心地位，既是法官精英化政策的基础，也是法官精英化政策的表现，在这种政策下，法官是最宝贵的司法资源，而法官辅助人员制度是最大效率利用这一资源的有效途径(2)。两大法系的审判辅助人员制度虽存在巨大的差异，但均服务于法官精英化政策，这对我国审判辅助人员雇员制改革，将是有益的学习和借鉴。

3、契合法官员额制度改革的要求。

随着社会和经济的发展，传统的公务员体制已不适应司法工作正规化、专业化、职业化的需要。法官员额制度改革，控制法官数量是近年我国司法改革的重要举措之一，但这一举措导致基层法院面临两难境地：一方面要控制和减少法官人数，实现法官精英化；另一方面又要继续引进人才，解决法院案多人少的问题。

在案多人少的现实矛盾下，法官员额制要顺利实施，必须要有配套的审判辅助人员。按照中央批准的试点方案，审判团队由“法官+法官助理+书记员”组成，多为“1+N+N”模式，其中的N就是审判辅助人员。但按中央批准的改革人员比例来看，法官占39%、审判辅助人员占46%、司法行政人员占15%，审判辅助人员中除去执行员、司法警察，法官助理和书记员的比例仅有15%-25%左右，远远达不到新型审判团队模式对审判辅助人员“专而足”的要求。由于法院编制数量有限，公务员招录考试的激烈竞争及薪酬水平、发展机遇等现实情况的存在，导致法院难以找到足够多且优秀的人才从事审判辅助工作。审判辅助人员雇员制则有效解决这一难题，由于它并不采用占用编制的方式来吸收人才，同时又配以灵活的薪酬管理方式，可以快速有效将审判辅助人员配置到位，让法官回归裁判者本位，为法官员额制改革打好“地基”。

三、审判辅助人员雇员制的积极意义

1、审判辅助人员雇员制有利于提高审判工作效率。

2012年，广州市中级人民法院院长刘年夫带队对法院工作办案流程和办案时间进行调研,历时半年,采集了审判一线各类案件的数据,严格依照诉讼法细化法院办案流程,精确把握每个办案环节用时。调研结果显示,一起普通案件从立案到审结,涉及环节多达六七十个，其中50%以上的环节，如立案送达、庭前调解、接访答疑、文书草拟及送达、卷宗装订等非核心工作完全不必由法官亲自完成。这些环节的工作多较为琐碎，所需时间超过了全部办案时长的40% (3)，法官花费大量精力在上述事项上是不必要的，且严重影响审判工作效率。而由审判辅助雇员代为处理上述辅助工作，较之法官而言，更加专业和高效，将法官从繁重的事务性工作中解放出来，集中精力专注于核心审判工作，提高审判工作效率。

2、审判辅助人员雇员制有利于提高司法服务能力。

提升司法服务能力，是法院满足人民群众日益增长的司法需求，践行司法为民根本宗旨的必由之路。审判辅助人员雇员制改革是司法改革的重要组成部分，与法官员额制相互配合，推动法院人员分类管理工作顺利进行，有利于法院建设一支以审判为中心、以法官为主体，正规化、职业化、专业化的审判工作队伍，帮助法院以一种社会化、市场化和专业化的方式来履行司法服务职能，有利于提高审判工作效率，提高工作精细化水平，为人民群众提供更加优质、便捷、高效的司法服务，促进法院司法服务能力的提升。

3、审判辅助人员雇员制有利于降低司法运行成本(4)。

我国目前处于全面的社会转型期，节约成本、提高效率从而促进司法公正，是公众对司法的要求和期待。合理配置司法资源，降低司法运行成本，是市场经济对法院行使司法权的必然要求。一方面，采用契约方式招聘有经验的专业技术人员，满足了法院对审判辅助人员的需求，从管理的成本来说，聘请“临时工”性质的雇员远比“终生供养”一个公务员来得“廉价”(5)，可以有效降低法院用人成本；另一方面，审判辅助人员雇员制让普通雇员有机会加入司法审判队伍，扩大了雇员就业机会，激励了雇员的工作热情，发挥自己的专业特长，同时，审判辅助人员雇员制将市场化竞争机制引入公务员队伍，让公务员产生危机意识，利用“鲢鱼效应”激活原有审判队伍的工作效率，降低司法运行成本。

4、审判辅助人员雇员制有利于促进法院人事制度革新。

法院人员分类管理制度改革是法院人事制度革新的基本要求。一直以来，我国法院人员实行的是公务员行政管理制度，存在着部门机构庞杂、管理方式陈旧、管人与管事脱节等弊端，由于缺乏科学的人员分类管理制度，在法院系统内部,辅助人员、行政工作人员转变为法官十分容易，这种起点低、内部循环、对外封闭的“蜂窝状”式的法官培养模式(6)致使部分难以胜任审判工作的充斥审判一线,法官人数日渐庞大，而辅助人员愈加稀少。审判辅助人员雇员制作为一种企业化用人模式，雇员不占行政编制，以合同方式进行管理，雇员岗位分工清楚，任职条件明确，竞争上岗，择优聘用，考核严格，打破了单一的公务员用人体制(7)，解决了临时雇用工作人员稳定性不够的弊端，有利于我国法院人事制度改革，形成竞争择优的用人机制。

四、审判辅助人员雇员制可能面临的困境

1、配套发展激励机制不完善，导致人才招不进，留不住。

再完善的制度也需要配套的措施作为依托和补充，才能充分运转,发挥应有的作用。审判辅助人员雇员制若完全以市场经济的契约化管理为依据 ,仅按合同规定给予相应的工资和完成业绩之后的奖金激励，薪资待遇不匹配，又缺乏晋升机会，将打击和遏制审判辅助雇员工作积极性和责任感，不利于其发挥专业特长。对于市场急缺的技术性人才,当市场给予他们的薪酬待遇和激励要比法院要高出很多时,法院不仅将难以招到优秀的人才，而且也留不住现有人才，已招录的人才一旦有合适的机会也会选择跳槽。司法辅助人员若无长远发展机制，会造成人员流动性大、审判辅助队伍不稳定，法院花费了大量时间和精力培养出熟练的司法辅助人员后，流失到其他单位去了。

2、绩效考核制度不科学导致人才用不好，“劣币驱逐良币”。

如何公正、准确、有效地续雇或解雇审判辅助雇员，直接涉及到雇员的业绩考核以及责任追究和监督机制问题，在司法工作领域，对人才的考核是难以用量化指标来进行的。如果简单以完成工作量的多少或犯错数量的多少来考核和评价审判辅助雇员，决定续雇或者解雇，容易出现一种糟糕的局面：庸才因能力不足只能办简单案件，简单案件办起来效率高且不易出错，庸才因考核成绩好而受嘉奖，真正的人才因能力强而被分配去办复杂案件，复杂案件出错几率大且办案效率低，人才因考核成绩差而被解雇或者自动退出，“劣币驱逐良币”，留在法院工作的只剩下庸才。

3、人员结构性别比例失调，影响审判工作。

因工作内容要求和工资待遇较低，愿意从事审判辅助工作的多为刚刚毕业的年轻女性，审判辅助人员性别比例失衡，一方面导致部分适合由男性承担审判辅助工作无人承担，如基层派出法庭法官助理和书记员必须外出开展工作，要应对随时可能发生的暴力抗法等突发状况，危险系数高，要求工作人员有较强的身体素质和较高的防范能力，在某种程度上并不适合女性。另一方面，性别比例悬殊导致部分法院出现了“女子法庭”，存在多人同时或者接替休产假的情况，在“1+1+1”的审判团队模式下，人员调配存在困难，影响了审判工作的正常进行。

4、知识结构非专业化，增加了培训成本。

    审判辅助工作与法律密切相关，如庭审准备内容、法律文书的送达期限、送达方式等，均要求依法进行，书记员不熟悉法律术语将直接影响庭审记录的效率和质量、审判活动的科学性和规范性，诉讼程序不合法对审判质量是毁灭性打击。目前各个法院招录审判辅助雇员的标准虽不统一，多抱着招到人就好的心态，很少有对所学专业进行限制。以笔者所在基层法院为例，审判辅助雇员中具有法学专业高等教育背景的不足十分之一。知识结构的非专业化倾向，导致审判辅助人员招录进来后不能很快适应审判辅助工作的实际需求，增加了法院的培训成本，影响审判工作整体质效的提升。

5、工作界限不明，“审者不判”依然存在。

通常情况下，审判辅助人员的岗位职责为在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待案件诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官进行调解、记录等辅助性工作。但部分法院对法官与辅助人员职责划分不明，将“完成法官交办的其他任务”作为审判辅助人员职责的兜底条款，一方面容易出现法官将撰写判决书说理部分等审判核心工作统统交给法官助理和书记员完成，埋下“审者不判，判者不审”的隐患。

四、完善审判辅助人员雇员制的路径选择

1、设立单独序列，分级管理（8）。

现行审判队伍由法官、法官助理、书记员、法警等人员组成。法官居于核心地位，其他人员听从法官指挥，为审判工作服务。审判辅助人员是职业化法官的有力后援，要保证法官依法独立行使审判权，必须对不同岗位的审判辅助人员实行单独序列分类管理，方便其各司其责，确保审判工作的顺利进行。根据职业分工不同，可以分为法官助理序列和书记员序列，但这只是最粗浅的分类，还应根据审判辅助事务工作的繁简难易程度、责任大小以及辅助工作所需具备的资格条件等因素，对同一序列划分出不同的职务层次。江苏、广州、深圳等地法院均开始对审判辅助人员实行岗位分类分级，根据不同的岗位特点设置相应的聘用条件，对聘用人员按岗聘用，以岗定酬。如广州天河区法院参照《天河区雇员管理暂行办法》的相关规定，将审判辅助人员分为十四个等级。高级法官助理可在八级以上晋升，最高至十四级;中级法官助理在三级以上晋升，最高晋升至九级;初级法官助理、速录员、司法警察可在一级以上晋升，最高晋升至六级（9）。可以总结各地法院的做法，探索建立全国统一的审判辅助雇员职位序列管理制度，给审判辅助人员畅通职业发展途径，稳定审判辅助人员队伍，同时也为不同序列的人员配置标准和职业保障提供依据。

2、科学确定审判辅助雇员的数量。

审判辅助人员的数量应与法官员额相适应，并考虑其他审判辅助人员数量构成比例，优化审判资源配置，切实减少法官事务性工作负担，推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式（10）。在基层法院，大多是简易程序案件独任审判，一些普通程序案件也大多由法官与人民陪审员组成合议庭审理，“1+1+1”是一个比理想的组合模式。对中级以上人民法院的法官或者基层法院一些专门办复杂案件，工作负荷较重的法官，可以通过增加法官助理的配备，相应提高辅助人员配比。在配备辅助人员时，应当留有弹性，避免由于缺乏应有的机动力量使工作受到影响，同时也要控制好用人数量，严防因审判辅助雇员过剩而发生在编审判辅助人员将工作全部推给审判辅助雇员，“闲着媳妇请保姆”。

    3、调整招录标准，合理设置专业要求和性别比例（11）

    审判辅助事务具有一定的专业性，案件排期、庭前准备、判决书起草、庭审记录等工作均有其专业特点。在专业结构方面，应要求应聘人员具有一定的法学教育背景。为适应审判辅助人员需兼具法学知识和速录技能的工作要求，可以考虑招聘法律文秘专业的速录人员。法律文秘专业是职业院校以法庭速录为核心课程的专业，教育培训中突出了法律特色，在速录练习中加大了法律术语、法律条文、法律文书、法律案例的比例。法院也可以尝试与有关职业院校合作，建立“专业学习与法律服务一体化”的人才培养模式（12），由职业院校针对审判辅助工作为法院量身定制所需人才，既可以提高队伍的业务素质，又节约了培训成本。在性别比例方面，基层法院派出法庭、执行岗位、专职送达岗位等工作强度高、危险系数大，应增加男性非编审判辅助人员的比例，主要招聘男性，其他岗位也应根据实际情况适当调整性别比例。

4、细化岗位分类，明确工作职责（13）。

现行审判工作模式中，法官承担核心审判事务，法官助理承担业务性辅助工作，书记员承担事务性辅助工作。通过建立规章制度，细化审判辅助工作各环节的要求和标准，明确不同岗位的工作内容、工作职责和操作流程，将工作要求与工作责任联系起来。具体而言，法官助理是法官的助手,其工作职责明确为审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执行、开展调解、草拟法律文书等业务性审判辅助工作。书记员的工作职责送达诉讼文书、排期开庭等庭前准备工作；检查诉讼参与人到庭情况、宣读法庭纪律、记录庭审过程等庭审辅助工作；送达裁判文书、录入信息、卷宗归档等事务性辅助工作。三大诉讼法有明确规定的，严格按照诉讼法规定执行，诉讼法没有规定的，应结合实际需要确定合理的标准和要求。

5、建立集中培训、定期考核制度。

一是岗前培训。对新招录的审判辅助雇员，要针对岗位职责、工作方法、工作要求等方面开展岗前培训和专项培训，所有雇员必须通过培训考核合格后才能上岗。二是在职培训。对在职的审判辅助雇员要定期开展专项培训，学习最新法律知识、保密规定、庭审记录等内容，督促审判辅助雇员及时查漏补缺、更新知识技能、提高工作能力。三是培训与考核相结合。所有的培训完毕后必须组织考核，以知识竞赛、能力竞技等形式来强化所学知识，考核不合格人员一律重新培训，对多次考核仍不合格，可解除劳动合同；四是鼓励自我提升。对通过速录技能考试、司法考试的审判辅助雇员给予报销培训费、提升薪资待遇等方式，鼓励审判辅助雇员提升业务技能。

6、建立科学的工作考评体系。

参照法官工作绩效考核机制，建立以工作量为横坐标，以考核指标为纵坐标的审判辅助雇员工作考核机制：在纵向上，通过对审判辅助雇员的全部工作流程细化、归纳，提取相应考核指标，对每个指标设置相应的评分标准，由专门部门负责对各个考核项目分析、统计，计算考核得分；在横向上，以审判辅助雇员年人均工作量为基数，个人工作量除以年人均工作量得出考核系数，考核系数与考核得分相乘的结果即为考核结果，与工资奖金直接挂钩，并作为年底评优、续聘、解聘的依据。对工作态度消极、工作质效低下的，分别予以批评教育、扣奖金、离职培训、辞退等处罚（14）。

7、建立科学的薪酬激励机制，强化职业保障。

一是建立薪酬激励机制。现阶段，大幅度提高工资并不现实，要将审判辅助雇员的薪资待遇与市场接轨，综合综合考量审判辅助雇员的学历、工作量和服务年限，使工资奖金与绩效挂钩，并保证工资逐年增长，形成工资激励机制。二是增强审判辅助雇员的职业安全感。在当前的司法改革中，从政策倾斜、编制数量、经费保障等方面为增加审判辅助人员的配备提供保障，切实保障审判辅助雇员享有医疗、养老保险等合法福利待遇，增强其职业安全感。如2016年7月，北京市高级人民法院公开招聘1458名聘任制审判辅助人员时，约定合同期间聘用人员依法享受社会保险、住房公积金、职工休假，加入工会组织以及法律规定的其他福利待遇。审判辅助人员在试用期内，每月工资4500元(含五险一金费用);转正定级后，根据聘用年限和工作业绩考核结果，分为5000元、5500元、6000元三个级别(均含五险一金费用)（15）。

 8、多措并举，优化职业发展路径。

一是合同保障。法院直接与审判辅助雇员签订固定期限劳动合同，对固定合同期限届满，经考核优秀的审判辅助雇员，可以与之签订无固定期限劳动合同，增加其职业安全感。二是保留不同序列交流渠道。对于书记员序列的审判辅助雇员，允许其通过法院组织的法官助理遴选考试转到法官助理序列，无异对其形成激励。鉴于法官助理角色定位，法官助理遴选考试应综合考虑专业素养、业务素质和工作经验，严格把关。三是编制吸引。对符合招录条件，通过事业编制录用考试或公务员统一考试的审判辅助雇员，可以成为人民法院事业编人员或者公务员，对于进入事业编录用考试和公务员统一考试面试环节的审判辅助雇员，可以优先录取。在任职达到一定期限后，具备法官任职资格条件时，根据审判工作需要和法官缺额情况达到入额条件后，还可以通过遴选成为员额法官。

（此文获第十届湖北法官论坛优秀奖）

(1) 花玉军：《审判辅助人员优化配置的制度藕合》，载《人民司法》2015年第13期。

(2) 陈广宇：《审判辅助人员制度比较研究》，载http://nsqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=625，于2016年7月10日访问。

(3) 郭海燕 李绮霞：《广州法院推审判辅助人员改革 法官审案有“贤内助”》，载http://news.163.com/15/0722/09/AV4BQ48T00014AEE.html，于2016年7月10日访问。

(4) 杜巧琳 ：《政府雇员制在我国实施的意义与前景》，载http://www.docin.com/p-490027136.html，于2016年7月10日访问。

(5) 曹宗一：《我国政府雇员制的发展困境及其出路》，载《宁波工程学院学报》2009年12月，21卷第4期。

(6) 杨建文：《法院人事管理制度改革的现状与前景》，载《中国党政干部论坛》2015年04期。

(7) 雷洋：《政府雇员制对于构建服务型政府的意义探讨》，载《商业文化（上半月）》2011年06期。

（8）花玉军：《审判辅助人员优化配置的制度藕合》，载《人民司法》2015年第13期。

（9）范贞 许琛：《天河审判辅助人员改革：人分开 事合作》，载《人民法院报》2015年8月11日第07版。

（10）贺小荣、何帆：《深化法院改革不应忽视的几个重要问题》，载《人民法院报》2015年3月18日理论版。

（11）陈文岳、吕宁、卞杰、冯一文、马艳华：《关于非编审判辅助人员管理情况的调研》，载http://xyzy.chinacourt.org/article/detail/2015/03/id/1570215.shtml，于2016年7月10日访问。

（12）杨丽芳：《书记官专业“专业学习与法律服务一体化”的探索——以海南政法职业学院书记官专业的人才培养为例》，载《学理论》 2012年35期。

（13）洪一军 范玉 刘佳：《审判辅助人员的专业化成长之路——昆明安宁市法院购买社会化服务充实审判一线工作纪实》，载http://www.gy.yn.gov.cn/Article/xwgj/jrkd/201510/45324.html，于2016年7月10日访问。

（14）陈文岳、吕宁、卞杰、冯一文、马艳华：《关于非编审判辅助人员管理情况的调研》，载http://xyzy.chinacourt.org/article/detail/2015/03/id/1570215.shtml，于2016年7月10日访问。

（15） 《北京法院公开招聘审判辅助人员》，载2016年7月18日《北京日报》。